LA LEGISLAZIONE FISCALE IRLANDESE
(02/05/2007)
Gianfranco Peracin - Cortellazzo & Soatto (Articolo estratto da "C&S informa n.9 -2006")
Adam Starchild, uno dei maggiori esperti e sostenitori dei paradisi fiscali, disse “home is where money is” (la patria è dove tengo i soldi).
Una simile corrente di pensiero legittima la decisione di chiunque a scegliersi la propria “casa” con l’affitto più basso, e quindi a posizionare la propria attività produttiva nei Paesi con le aliquote impositive più convenienti.
E’ inutile qui ricordare come, in realtà le Nazioni fiscalmente più evolute guardino con preoccupazione ad una simile tendenza, che sottrarrebbe base imponibile a favore di realtà economiche minori, ma fiscalmente attraenti. Ed in tal senso, numerosi Stati si sono mossi, soprattutto negli ultimi anni, al fine di adottare strumenti atti ad evitare il trasferimento verso l’estero di insediamenti produttivi o, in senso opposto, a cercare di attirare, con regimi fiscali meno pressanti, investimenti stranieri.
I problemi sopra richiamati sono stati alla base di importanti discussioni in ambito internazionale, quali il Codice di Condotta contenuto nel “pacchetto Monti” e la relazione Ocse ( ): documenti questi che, pur avendo diverse finalità e coprendo diversi settori di attività economiche, sono accomunati dal medesimo orientamento in materia, ossia uniformare il fisco dei Paesi membri ed eliminare ogni forma di concorrenza fiscale dannosa.
Si ritiene pertanto utile, prima di proseguire nell’analisi, riassumere brevemente i termini della questione, così come indicati nei documenti citati.
La concorrenza fiscale dannosa:
Nel Codice di Condotta vengono considerate come misure di concorrenza fiscale dannosa quelle misure “relative alla tassazione delle imprese che condizionano, ovvero sono suscettibili di condizionare, in modo rilevante la scelta dell’ubicazione di attività imprenditoriali nel territorio della Comunità”.
Ecco quindi che può essere considerata potenzialmente dannosa ogni misura fiscale che determini un livello d’imposizione effettivo nettamente inferiore al livello generalmente applicato nel Paese interessato, ivi compresa la mancanza d’imposizione. La distorsione può essere attuata sia attraverso l’applicazione di una aliquota fiscale nominale, sia attraverso regole particolari per la determinazione della base imponibile.
Dette misure devono comunque sempre essere contestualizzate ed esaminate alla luce delle seguenti considerazioni ed analisi:
i) vengono riservate, nel Paese in questione, agevolazioni particolari solo ai non residenti, ovvero sono previste agevolazioni solo per le transazioni effettuate con non residenti;
ii) le agevolazioni concesse risultano per il resto completamente isolate dall’economia nazionale, di modo che non incidono sulla base imponibile nazionale;
iii) sono attribuite agevolazioni senza che sia svolta alcuna effettiva attività economica;
iv) le norme di determinazione dei profitti relativi ad attività svolte da un gruppo multinazionale di società si discostano da quelle riconosciute a livello internazionale, soprattutto in sede OCSE;
v) le misure difettano di trasparenza, compresi i casi in cui le agevolazioni sono concesse in base all’applicazione meno rigorosa di norme giuridiche in sede amministrativa, secondo una procedura che non è resa pubblica.
Quanto alle misure di contrasto previste dallo stesso codice, esse sono:
i) il principio di standstill o dello status quo, secondo cui gli Stati membri si impegnano a non introdurre nuove misure fiscali dannose;
ii) il principio del rollback, secondo il quale gli Stati membri si impegnano a riesaminare la propria normativa in vigore, eliminando quelle misure che, secondo le definizioni del Codice, siano ritenute dannose;
iii) il processo di esame delle misure.
Va quindi rilevato che sia il Rapporto OCSE che il Codice di Condotta convergono soprattutto nella definizione di misura fiscale dannosa: la dannosità non deriva tanto da un livello d’imposizione sensibilmente inferiore rispetto agli altri Paesi, quanto dal fatto che essa sia destinata solo ai non residenti o sia completamente isolata dal contesto economico del Paese.
In altre parole, come specificato nel rapporto Ocse, l’”harmful tax competition” deve intervenire quando uno Stato emana norme fiscali speciali, finalizzate unicamente ad erodere la base imponibile di altri paesi, e quando tale effetto non abbia natura incidentale ma sia deliberatamente studiato. Da quanto sopra riportato, si evince chiaramente che costituisce indice di concorrenza fiscale dannosa:
- la specialità del regime;
- il fatto che le aliquote d’imposta si discostino notevolmente dalla media di altri paesi economicamente simili;
- quando tali aliquote siano inadeguate alla struttura dell’economia del paese considerato.
Va comunque precisato che, pur nel rispetto delle regole appena enunciate, ciascuna Amministrazione Fiscale resta assolutamente libera di determinare le aliquote fiscali applicabili ai soggetti fiscalmente residenti nel territorio, purché tali aliquote non presentino quei caratteri pregiudizievoli indicati sopra. In altre parole, non basta una aliquota particolarmente bassa a determinare concorrenza fiscale dannosa, ma è necessario che la stessa non sia generalizzata e miri ad agevolare particolari settori, particolari soggetti o determinate attività.
In un simile contesto comunitario, si inserisce una realtà del tutto particolare, di cui si è molto discusso soprattutto per le scelte di politica fiscale adottate tra il 1998 ed il 2000. Un paese fiscalmente attraente, che riesce a stare in equilibrio tra l’esigenza di un’aliquota molto bassa, e i vincoli imposti dalle suddette norme relative alle aliquote preferenziali. In Irlanda si è infatti trasformata una specifica imposta agevolativa, legata allo sviluppo di particolari settori, la cosiddetta 10% tax ( ), in una imposta generalizzata e applicata a tutti i settori produttivi, la corporate tax al 12,5%.
Ma prima di analizzare il sistema fiscale irlandese e la sua evoluzione, si ritiene opportuno compiere una breve panoramica sulle principali aliquote fiscali comunitarie, al fine di meglio contestualizzare il caso irlandese.
Le aliquote fiscali comunitarie:
Da una recente indagine svolta da una primaria società di revisione emerge che anche in Europa si sta sviluppando la tendenza ad una progressiva riduzione delle aliquote fiscali sui redditi d’impresa.
Tale orientamento, rileva lo studio, è particolarmente marcato grazie all’ingresso dei nuovi Paesi membri dell’UE, alla libera circolazione dei capitali e alla conseguente competizione tra gli Stati per attirare investimenti cross border, oltre che per i processi di liberalizzazione economica in atto.
Peraltro lo studio conferma una riduzione dello 0,28% dell’aliquota media dell’UE che nell’ultimo anno è scesa a 25,4% grazie ai tagli realizzati da sei Stati membri. Viene poi confermato un divario esistente all’interno dell’UE tra i Paesi nuovi entranti che fanno registrare un’aliquota media del 20,5% e i Paesi della “vecchia Europa” come Germania (38,3%), Italia (37,25%) Francia (33,3%) e Spagna (35%).
L’UE con un’aliquota media del 25,4% si posiziona comunque come l’area economica con le aliquote sui redditi d’impresa più convenienti, rispetto all’aliquota media dei Paesi dell’OCSE pari al 28,31%, al 28,25% dei Paesi dell’America Latina e al 30% dell’Asia Pacifico.
In questo contesto, ad eccezione di Cipro, la corporate tax irlandese risulta essere ancor oggi la più bassa dell’unione Europea e una tra le più basse del mondo.
Di seguito si riportano le aliquote fiscali medie sul reddito d’impresa dei Paesi UE.
Cipro 10%
Iralnda 12.5%
Latvia 15%
Lituania 15%
Ungheria 16%
Polonia 19%
Lussemburgo 22%
Portogallo 25%
Slovenia 25%
Estonia 24%
Germania 26.38%
Repubblica Ceca 26%
Svezia 28%
Finlandia 26%
Slovacchia 19%
Danimarca 30%
UK 30%
Italia 33%
Francia 33.33%
Belgio 33.99%
Austria 25%
Olanda 31.5%
Grecia 32%
Malta 35%
Spagna 35%
La corporate tax irlandese:
Si è già detto che in Irlanda, il governo ha deciso di “trasformare” la 10% tax, una specifica imposta agevolativa, in una imposta generalizzata e applicata a tutti i settori produttivi, la corporate tax al 12,5%.
E non vi è dubbio alcuno che la 10% tax fosse effettivamente una aliquota agevolativa, in contrasto con tutti i principi di concorrenza fiscale sopra enunciati. Era dunque prevedibile un intervento comunitario che contrastasse una politica fiscale tanto anomala quanto attraente. Ma la risposta irlandese, non si fece attendere. Nel rispetto delle normative comunitarie infatti, venne raggiunto un accordo nel luglio 1998, in base al quale la convenienza ad investire capitali stranieri in Irlanda non può più considerarsi limitata a specifici settori merceologici, bensì risulta estesa alla totalità delle fattispecie imprenditoriali.
Se quindi la 10% tax è oramai estinta, la 12,5% Corporation Tax Regime è oggi generalmente applicabile a tutti i redditi d’impresa( ) prodotti nell’esercizio di attività commerciale (redditi di natura attiva). L’aliquota sale al 25% se l’operazione da cui deriva il reddito non è effettuata nell’esercizio dell’impresa commerciale( ).
Attività manageriali (legali, finanziarie, contabili ecc.), attività finanziarie (attività bancarie, di gestione finanziaria, assicurative, ecc.), commercio elettronico, attività di supporto tecnico, attività di ricerca o sviluppo, attività di distribuzione sono tutte attività commerciali che assieme alle più classiche attività manifatturiere, se condotte in Irlanda e strutturate opportunamente, possono essere soggette al regime dell’aliquota ordinaria del 12,5%.
Va comunque sottolineato che una società, per avvalersi dell’aliquota ridotta, non solo è obbligata a svolgere attività commerciali, ma tali attività devono essere effettivamente svolte in Irlanda; infatti plusvalenze realizzate attraverso scambi commerciali effettuati al di fuori del territorio irlandese attraggono un’aliquota pari al 25%.
* * *
Le ragioni per cui la coprorate tax irlandese non costituisce un elemento fiscalmente distorsivo in ambito comunitario, deve essere ricercata tra gli stessi documenti emanati in ambito UE ed Ocse.
Si è già detto infatti che ogni nazione è assolutamente libera, nel rispetto delle regole del codice di condotta e della Relazione Ocse, di scegliere e determinare il proprio livello di imposizione fiscale fermo restando, ovviamente, che tale aliquota sia “generalizzata”, ossia applicata alla totalità delle aziende operanti nel territorio, e non abbia carattere eccezionale, pregiudizievole, o comunque distorsivo.
Se quindi la ten per cent tax poteva rientrare tra queste categorie, lo stesso non può dirsi per la corporate tax al 12,5%, dal momento che, come già sopra ricordato, con quest’ultima si è allargata la base impositiva della 10% tax a tutte le imprese presenti nel territorio ( .
Si ricorda, a tal proposito, quanto sottolineato anche da autorevole dottrina: “Quanto alla tassazione diretta delle imprese, l’Irlanda (…) ha accettato di unificare le aliquote con quelle applicate alle imprese nazionali, entro un periodo di cinque anni (…). Ma l’unificazione non è avvenuta verso il livello delle aliquote domestiche, bensì vicino al livello di quelle consentite agli investitori esteri, cioè sul 12%; sicché si è tolta la distorsione su cui la Commissione poteva intervenire, ma si è accentuata la concorrenza fiscale irlandese” ( ).
Ferma restando quindi la legittimazione del legislatore fiscale irlandese ad applicare una aliquota di imposta tanto bassa, resta da chiedersi se effettivamente tale aliquota abbia generato effetti distorsivi in termini di riallocazione delle imprese in ambito comunitario.
Ed in effetti, il fatto che gli investimenti stranieri in Irlanda dai primi anni novanta, dopo la graduale diminuzione delle aliquote domestiche, fossero in costante aumento, lasciava supporre che questo temuto processo riallocativo fosse già avviato, e poneva in allarme circa la reale pericolosità del comportamento fiscale irlandese. Ma la realtà dei fatti era profondamente differente da quanto potesse sembrare ad una prima superficiale analisi.
Se infatti si considerano gli incrementi degli investimenti stranieri in Irlanda anche prima degli anni novanta, si nota come l’incremento non possa essere ricondotto all’applicazione delle suddette aliquote fiscali. Una analisi corretta, che tenga quindi conto degli investimenti stranieri a partire dai primi anni settanta, fa emergere che dal 1972 al 2005, gli incrementi si sono mantenuti su una media del 20% circa con un lieve decremento negli anni 2002 e 2003, ma senza evidenziare particolari picchi in occasione dell’adozione delle suddette ten per cent tax (1980), o della 12,5% corporate tax (1998) ( ).
Si può quindi affermare con decisione che, alle agevolazioni fiscali e agli aiuti comunitari (di cui l’Irlanda ha goduto sin dai primi anni settanta) va riconosciuto il merito di aver contribuito ad un primo processo di allocazione delle aziende in terra irlandese. Analogamente, alla 10% tax va riconosciuto il merito di aver messo in vetrina il Paese e di averlo portato alla ribalta mondiale. Ma i meriti da riconoscere a queste manovre fiscali non vanno oltre.
La verità sul caso irlandese:
La verità sul caso irlandese è in realtà molto più complessa.
Il modo più lucido ed oggettivo per giustificarne l’impressionante sviluppo economico, può essere trovata seguendo una via ben diversa da quella fiscale.
Una via che parte da studi e ricerche compiuti in diversi momenti e in diverse realtà economiche ( ).
Il più recente di questi studi è stato condotto dal Centro Studi di una nota società di revisione per conto del Comitato tecnico Andaf, realizzato attraverso la diffusione di un questionario suddiviso in due parti. In particolare la prima parte di quest’indagine (che trae spunto dal celebre Rapporto realizzato dal “Comitato Ruding” ( )), era diretta a valutare in che misura la fiscalità condiziona le decisioni strategiche d’impresa, relativamente alla localizzazione all’interno dell’Ue.
Vi è poi un’indagine analoga condotta nel lontano 1966 dall’Autorità per lo Sviluppo industriale irlandese, che chiese a 81 società straniere che avevano investito in Irlanda di elencare in ordine di importanza le ragioni per cui avevano scelto proprio l’Irlanda come base per le loro attività.
Questi due studi enfatizzarono il ruolo svolto dalla leva fiscale nelle decisioni allocative d’impresa, ponendo l’accento sull’importanza di una aliquota fiscale molto bassa.
In netta controtendenza con i precedenti, altri studi condotti negli anni settanta e ottanta in Europa.
Questi ultimi ridimensionarono notevolmente l’importanza delle norme tributarie. Le ragioni per cui la maggior parte delle società avevano scelto di investire in una nazione piuttosto che in un’altra, sembravano determinate soprattutto dalla situazione del mercato del lavoro e dall’ambiente economico in cui si sarebbero venute a trovare: il sistema fiscale, gli aiuti di stato e le agevolazioni creditizie venivano presi in considerazione solo marginalmente, e comunque dopo gli altri fattori.
Da ultimo, si segnala anche uno studio non pubblicato, relativo alle decisioni di localizzazione degli investimenti su base mondiale, e rivolto a 142 multinazionali di origine statunitense, britannica, francese e tedesca ( ). Anche in questo caso, i risultati sono non stati dissimili da quelli raggiunti dai precedenti studi, enfatizzando l’importanza di un ambiente economico ricco di infrastrutture e la presenza di manodopera qualificata.
Sulla base di quanto detto, e considerando il panorama economico comunitario, emerge un quadro d’insieme che risulta estremamente favorevole al modello irlandese. La struttura fiscale introdotta dal Governo di Dublino è sicuramente molto attraente, soprattutto perché inserita in un contesto comunitario di grandissima variabilità dei tassi impositivi. Ma sembra altrettanto chiaro che il suo veloce sviluppo è determinato soprattutto da tutti quei fattori, fattori, diversi da quelli fiscali che, sulla base delle ricerche sopra riportate, risultano determinanti nella scelta allocativa d’impresa ( ).
Ci si riferisce ad un costo di manodopera molto basso, e ad una formazione dei giovani a tal punto specializzata da orientare la tendenza all’investimento in attività di tipo “labour intensive” piuttosto che “capital intensive”. Si predilige cioè investire in settori in cui la componente umana sia preponderante rispetto alla componente macchina e siano richieste elevate capacità e conoscenze (computer services, software developing and testing, engineering, industria farmaceutica, elettronica, aerospaziale, cinematografiche, energia) ( ).
Ugualmente determinante il grande dinamismo legislativo, finalizzato allo snellimento burocratico e agli investimenti nelle strutture pubbliche di ogni genere, in particolare nel ramo delle telecomunicazioni e nell’ampliamento della rete stradale e ferroviaria.
La stessa Irish Development Agency (Ida), ossia l’organo governativo preposto ad incentivare l’investimento in Irlanda, giustifica il successo economico, prima di tutto con la forza lavoro giovane e preparata, poi con l’eccellente sistema di infrastrutture presenti, ed infine con l’ambiente politico ed economico estremamente stabile.
Si cita solamente in ultima istanza il tasso d’imposta societaria molto basso, quasi a volerne sminuire l’importanza rispetto a tutti gli altri fattori incentivanti.
È dunque legittimo ritenere che oggi, anche a fronte di un aumento delle aliquote, ben difficilmente le numerose aziende se ne potranno andare dall’Irlanda. I vantaggi fiscali che verrebbero a mancare sono stati infatti totalmente compensati dalle altre variabili economiche.
Ed in tal senso, gli stessi Presidenti o Amministratori delegati delle principali multinazionali che hanno deciso di investire in questo paese, a volte anche rendendolo centro stabile della loro organizzazione( ), motivano quasi sempre l’investimento in terra irlandese riferendosi ai bassi costi del lavoro ( ), all’alta competenza dei lavoratori( ) e all’impressionante sviluppo del sistema delle telecomunicazioni, senza quasi mai citare la corporate tax.
Alcune considerazioni:
L’analisi qui riportata permette di compiere importanti riflessioni.
Ancor oggi molti parlano del caso Irlanda, come di un modello da imitare. Un esempio sul come sfruttare ed enfatizzare la leva fiscale senza temere di incorrere in problematiche legate all’harmful tax competition.
Tutto ciò, in base a quanto appena verificato, sembra poco credibile. Quando si parla di Irlanda non si possono infatti dimenticare tre importanti elementi.
Il primo è stato illustrato ampliamente. Si è dimostrato cioè che la leva fiscale può solo dare l’incipit ad un processo di crescita che comunque deve poi essere supportata da altri elementi, quali i pubblici investimenti. Siamo di fronte cioè ad una realtà economica che non può sperare di sopravvivere unicamente proponendosi come paese fiscalmente attraente.
Il secondo è costituito dalle condizioni economiche iniziali del paese. I governanti si sono infatti trovati di fronte ad una sorta di tabula rasa su cui operare. Senza quindi tutti quei vincoli economici e sociali che caratterizzano realtà economiche più evolute.
A ciò vanno sicuramente aggiunte le ridotte dimensioni in cui i suoi governanti si trovano tuttora ad operare. D’altro canto fu lo stesso Finn Gallen, manager Ida, in una sua intervista ad un noto quotidiano economico italiano, a spiegare: “Il nostro vantaggio è di essere una piccola economia. Le grandi multinazionali ci dicono cosa gli serve, e noi lo diciamo al Governo, così le risposte arrivano presto. Siamo come una piccola barca che cambia subito direzione. Paesi come la Germania, invece, sono come una grande petroliera che, quando gira il timone, va avanti ancora per cinque miglia”.
(02/05/2007)
Gianfranco Peracin - Cortellazzo & Soatto (Articolo estratto da "C&S informa n.9 -2006")
Adam Starchild, uno dei maggiori esperti e sostenitori dei paradisi fiscali, disse “home is where money is” (la patria è dove tengo i soldi).
Una simile corrente di pensiero legittima la decisione di chiunque a scegliersi la propria “casa” con l’affitto più basso, e quindi a posizionare la propria attività produttiva nei Paesi con le aliquote impositive più convenienti.
E’ inutile qui ricordare come, in realtà le Nazioni fiscalmente più evolute guardino con preoccupazione ad una simile tendenza, che sottrarrebbe base imponibile a favore di realtà economiche minori, ma fiscalmente attraenti. Ed in tal senso, numerosi Stati si sono mossi, soprattutto negli ultimi anni, al fine di adottare strumenti atti ad evitare il trasferimento verso l’estero di insediamenti produttivi o, in senso opposto, a cercare di attirare, con regimi fiscali meno pressanti, investimenti stranieri.
I problemi sopra richiamati sono stati alla base di importanti discussioni in ambito internazionale, quali il Codice di Condotta contenuto nel “pacchetto Monti” e la relazione Ocse ( ): documenti questi che, pur avendo diverse finalità e coprendo diversi settori di attività economiche, sono accomunati dal medesimo orientamento in materia, ossia uniformare il fisco dei Paesi membri ed eliminare ogni forma di concorrenza fiscale dannosa.
Si ritiene pertanto utile, prima di proseguire nell’analisi, riassumere brevemente i termini della questione, così come indicati nei documenti citati.
La concorrenza fiscale dannosa:
Nel Codice di Condotta vengono considerate come misure di concorrenza fiscale dannosa quelle misure “relative alla tassazione delle imprese che condizionano, ovvero sono suscettibili di condizionare, in modo rilevante la scelta dell’ubicazione di attività imprenditoriali nel territorio della Comunità”.
Ecco quindi che può essere considerata potenzialmente dannosa ogni misura fiscale che determini un livello d’imposizione effettivo nettamente inferiore al livello generalmente applicato nel Paese interessato, ivi compresa la mancanza d’imposizione. La distorsione può essere attuata sia attraverso l’applicazione di una aliquota fiscale nominale, sia attraverso regole particolari per la determinazione della base imponibile.
Dette misure devono comunque sempre essere contestualizzate ed esaminate alla luce delle seguenti considerazioni ed analisi:
i) vengono riservate, nel Paese in questione, agevolazioni particolari solo ai non residenti, ovvero sono previste agevolazioni solo per le transazioni effettuate con non residenti;
ii) le agevolazioni concesse risultano per il resto completamente isolate dall’economia nazionale, di modo che non incidono sulla base imponibile nazionale;
iii) sono attribuite agevolazioni senza che sia svolta alcuna effettiva attività economica;
iv) le norme di determinazione dei profitti relativi ad attività svolte da un gruppo multinazionale di società si discostano da quelle riconosciute a livello internazionale, soprattutto in sede OCSE;
v) le misure difettano di trasparenza, compresi i casi in cui le agevolazioni sono concesse in base all’applicazione meno rigorosa di norme giuridiche in sede amministrativa, secondo una procedura che non è resa pubblica.
Quanto alle misure di contrasto previste dallo stesso codice, esse sono:
i) il principio di standstill o dello status quo, secondo cui gli Stati membri si impegnano a non introdurre nuove misure fiscali dannose;
ii) il principio del rollback, secondo il quale gli Stati membri si impegnano a riesaminare la propria normativa in vigore, eliminando quelle misure che, secondo le definizioni del Codice, siano ritenute dannose;
iii) il processo di esame delle misure.
Va quindi rilevato che sia il Rapporto OCSE che il Codice di Condotta convergono soprattutto nella definizione di misura fiscale dannosa: la dannosità non deriva tanto da un livello d’imposizione sensibilmente inferiore rispetto agli altri Paesi, quanto dal fatto che essa sia destinata solo ai non residenti o sia completamente isolata dal contesto economico del Paese.
In altre parole, come specificato nel rapporto Ocse, l’”harmful tax competition” deve intervenire quando uno Stato emana norme fiscali speciali, finalizzate unicamente ad erodere la base imponibile di altri paesi, e quando tale effetto non abbia natura incidentale ma sia deliberatamente studiato. Da quanto sopra riportato, si evince chiaramente che costituisce indice di concorrenza fiscale dannosa:
- la specialità del regime;
- il fatto che le aliquote d’imposta si discostino notevolmente dalla media di altri paesi economicamente simili;
- quando tali aliquote siano inadeguate alla struttura dell’economia del paese considerato.
Va comunque precisato che, pur nel rispetto delle regole appena enunciate, ciascuna Amministrazione Fiscale resta assolutamente libera di determinare le aliquote fiscali applicabili ai soggetti fiscalmente residenti nel territorio, purché tali aliquote non presentino quei caratteri pregiudizievoli indicati sopra. In altre parole, non basta una aliquota particolarmente bassa a determinare concorrenza fiscale dannosa, ma è necessario che la stessa non sia generalizzata e miri ad agevolare particolari settori, particolari soggetti o determinate attività.
In un simile contesto comunitario, si inserisce una realtà del tutto particolare, di cui si è molto discusso soprattutto per le scelte di politica fiscale adottate tra il 1998 ed il 2000. Un paese fiscalmente attraente, che riesce a stare in equilibrio tra l’esigenza di un’aliquota molto bassa, e i vincoli imposti dalle suddette norme relative alle aliquote preferenziali. In Irlanda si è infatti trasformata una specifica imposta agevolativa, legata allo sviluppo di particolari settori, la cosiddetta 10% tax ( ), in una imposta generalizzata e applicata a tutti i settori produttivi, la corporate tax al 12,5%.
Ma prima di analizzare il sistema fiscale irlandese e la sua evoluzione, si ritiene opportuno compiere una breve panoramica sulle principali aliquote fiscali comunitarie, al fine di meglio contestualizzare il caso irlandese.
Le aliquote fiscali comunitarie:
Da una recente indagine svolta da una primaria società di revisione emerge che anche in Europa si sta sviluppando la tendenza ad una progressiva riduzione delle aliquote fiscali sui redditi d’impresa.
Tale orientamento, rileva lo studio, è particolarmente marcato grazie all’ingresso dei nuovi Paesi membri dell’UE, alla libera circolazione dei capitali e alla conseguente competizione tra gli Stati per attirare investimenti cross border, oltre che per i processi di liberalizzazione economica in atto.
Peraltro lo studio conferma una riduzione dello 0,28% dell’aliquota media dell’UE che nell’ultimo anno è scesa a 25,4% grazie ai tagli realizzati da sei Stati membri. Viene poi confermato un divario esistente all’interno dell’UE tra i Paesi nuovi entranti che fanno registrare un’aliquota media del 20,5% e i Paesi della “vecchia Europa” come Germania (38,3%), Italia (37,25%) Francia (33,3%) e Spagna (35%).
L’UE con un’aliquota media del 25,4% si posiziona comunque come l’area economica con le aliquote sui redditi d’impresa più convenienti, rispetto all’aliquota media dei Paesi dell’OCSE pari al 28,31%, al 28,25% dei Paesi dell’America Latina e al 30% dell’Asia Pacifico.
In questo contesto, ad eccezione di Cipro, la corporate tax irlandese risulta essere ancor oggi la più bassa dell’unione Europea e una tra le più basse del mondo.
Di seguito si riportano le aliquote fiscali medie sul reddito d’impresa dei Paesi UE.
Cipro 10%
Iralnda 12.5%
Latvia 15%
Lituania 15%
Ungheria 16%
Polonia 19%
Lussemburgo 22%
Portogallo 25%
Slovenia 25%
Estonia 24%
Germania 26.38%
Repubblica Ceca 26%
Svezia 28%
Finlandia 26%
Slovacchia 19%
Danimarca 30%
UK 30%
Italia 33%
Francia 33.33%
Belgio 33.99%
Austria 25%
Olanda 31.5%
Grecia 32%
Malta 35%
Spagna 35%
La corporate tax irlandese:
Si è già detto che in Irlanda, il governo ha deciso di “trasformare” la 10% tax, una specifica imposta agevolativa, in una imposta generalizzata e applicata a tutti i settori produttivi, la corporate tax al 12,5%.
E non vi è dubbio alcuno che la 10% tax fosse effettivamente una aliquota agevolativa, in contrasto con tutti i principi di concorrenza fiscale sopra enunciati. Era dunque prevedibile un intervento comunitario che contrastasse una politica fiscale tanto anomala quanto attraente. Ma la risposta irlandese, non si fece attendere. Nel rispetto delle normative comunitarie infatti, venne raggiunto un accordo nel luglio 1998, in base al quale la convenienza ad investire capitali stranieri in Irlanda non può più considerarsi limitata a specifici settori merceologici, bensì risulta estesa alla totalità delle fattispecie imprenditoriali.
Se quindi la 10% tax è oramai estinta, la 12,5% Corporation Tax Regime è oggi generalmente applicabile a tutti i redditi d’impresa( ) prodotti nell’esercizio di attività commerciale (redditi di natura attiva). L’aliquota sale al 25% se l’operazione da cui deriva il reddito non è effettuata nell’esercizio dell’impresa commerciale( ).
Attività manageriali (legali, finanziarie, contabili ecc.), attività finanziarie (attività bancarie, di gestione finanziaria, assicurative, ecc.), commercio elettronico, attività di supporto tecnico, attività di ricerca o sviluppo, attività di distribuzione sono tutte attività commerciali che assieme alle più classiche attività manifatturiere, se condotte in Irlanda e strutturate opportunamente, possono essere soggette al regime dell’aliquota ordinaria del 12,5%.
Va comunque sottolineato che una società, per avvalersi dell’aliquota ridotta, non solo è obbligata a svolgere attività commerciali, ma tali attività devono essere effettivamente svolte in Irlanda; infatti plusvalenze realizzate attraverso scambi commerciali effettuati al di fuori del territorio irlandese attraggono un’aliquota pari al 25%.
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Le ragioni per cui la coprorate tax irlandese non costituisce un elemento fiscalmente distorsivo in ambito comunitario, deve essere ricercata tra gli stessi documenti emanati in ambito UE ed Ocse.
Si è già detto infatti che ogni nazione è assolutamente libera, nel rispetto delle regole del codice di condotta e della Relazione Ocse, di scegliere e determinare il proprio livello di imposizione fiscale fermo restando, ovviamente, che tale aliquota sia “generalizzata”, ossia applicata alla totalità delle aziende operanti nel territorio, e non abbia carattere eccezionale, pregiudizievole, o comunque distorsivo.
Se quindi la ten per cent tax poteva rientrare tra queste categorie, lo stesso non può dirsi per la corporate tax al 12,5%, dal momento che, come già sopra ricordato, con quest’ultima si è allargata la base impositiva della 10% tax a tutte le imprese presenti nel territorio ( .
Si ricorda, a tal proposito, quanto sottolineato anche da autorevole dottrina: “Quanto alla tassazione diretta delle imprese, l’Irlanda (…) ha accettato di unificare le aliquote con quelle applicate alle imprese nazionali, entro un periodo di cinque anni (…). Ma l’unificazione non è avvenuta verso il livello delle aliquote domestiche, bensì vicino al livello di quelle consentite agli investitori esteri, cioè sul 12%; sicché si è tolta la distorsione su cui la Commissione poteva intervenire, ma si è accentuata la concorrenza fiscale irlandese” ( ).
Ferma restando quindi la legittimazione del legislatore fiscale irlandese ad applicare una aliquota di imposta tanto bassa, resta da chiedersi se effettivamente tale aliquota abbia generato effetti distorsivi in termini di riallocazione delle imprese in ambito comunitario.
Ed in effetti, il fatto che gli investimenti stranieri in Irlanda dai primi anni novanta, dopo la graduale diminuzione delle aliquote domestiche, fossero in costante aumento, lasciava supporre che questo temuto processo riallocativo fosse già avviato, e poneva in allarme circa la reale pericolosità del comportamento fiscale irlandese. Ma la realtà dei fatti era profondamente differente da quanto potesse sembrare ad una prima superficiale analisi.
Se infatti si considerano gli incrementi degli investimenti stranieri in Irlanda anche prima degli anni novanta, si nota come l’incremento non possa essere ricondotto all’applicazione delle suddette aliquote fiscali. Una analisi corretta, che tenga quindi conto degli investimenti stranieri a partire dai primi anni settanta, fa emergere che dal 1972 al 2005, gli incrementi si sono mantenuti su una media del 20% circa con un lieve decremento negli anni 2002 e 2003, ma senza evidenziare particolari picchi in occasione dell’adozione delle suddette ten per cent tax (1980), o della 12,5% corporate tax (1998) ( ).
Si può quindi affermare con decisione che, alle agevolazioni fiscali e agli aiuti comunitari (di cui l’Irlanda ha goduto sin dai primi anni settanta) va riconosciuto il merito di aver contribuito ad un primo processo di allocazione delle aziende in terra irlandese. Analogamente, alla 10% tax va riconosciuto il merito di aver messo in vetrina il Paese e di averlo portato alla ribalta mondiale. Ma i meriti da riconoscere a queste manovre fiscali non vanno oltre.
La verità sul caso irlandese:
La verità sul caso irlandese è in realtà molto più complessa.
Il modo più lucido ed oggettivo per giustificarne l’impressionante sviluppo economico, può essere trovata seguendo una via ben diversa da quella fiscale.
Una via che parte da studi e ricerche compiuti in diversi momenti e in diverse realtà economiche ( ).
Il più recente di questi studi è stato condotto dal Centro Studi di una nota società di revisione per conto del Comitato tecnico Andaf, realizzato attraverso la diffusione di un questionario suddiviso in due parti. In particolare la prima parte di quest’indagine (che trae spunto dal celebre Rapporto realizzato dal “Comitato Ruding” ( )), era diretta a valutare in che misura la fiscalità condiziona le decisioni strategiche d’impresa, relativamente alla localizzazione all’interno dell’Ue.
Vi è poi un’indagine analoga condotta nel lontano 1966 dall’Autorità per lo Sviluppo industriale irlandese, che chiese a 81 società straniere che avevano investito in Irlanda di elencare in ordine di importanza le ragioni per cui avevano scelto proprio l’Irlanda come base per le loro attività.
Questi due studi enfatizzarono il ruolo svolto dalla leva fiscale nelle decisioni allocative d’impresa, ponendo l’accento sull’importanza di una aliquota fiscale molto bassa.
In netta controtendenza con i precedenti, altri studi condotti negli anni settanta e ottanta in Europa.
Questi ultimi ridimensionarono notevolmente l’importanza delle norme tributarie. Le ragioni per cui la maggior parte delle società avevano scelto di investire in una nazione piuttosto che in un’altra, sembravano determinate soprattutto dalla situazione del mercato del lavoro e dall’ambiente economico in cui si sarebbero venute a trovare: il sistema fiscale, gli aiuti di stato e le agevolazioni creditizie venivano presi in considerazione solo marginalmente, e comunque dopo gli altri fattori.
Da ultimo, si segnala anche uno studio non pubblicato, relativo alle decisioni di localizzazione degli investimenti su base mondiale, e rivolto a 142 multinazionali di origine statunitense, britannica, francese e tedesca ( ). Anche in questo caso, i risultati sono non stati dissimili da quelli raggiunti dai precedenti studi, enfatizzando l’importanza di un ambiente economico ricco di infrastrutture e la presenza di manodopera qualificata.
Sulla base di quanto detto, e considerando il panorama economico comunitario, emerge un quadro d’insieme che risulta estremamente favorevole al modello irlandese. La struttura fiscale introdotta dal Governo di Dublino è sicuramente molto attraente, soprattutto perché inserita in un contesto comunitario di grandissima variabilità dei tassi impositivi. Ma sembra altrettanto chiaro che il suo veloce sviluppo è determinato soprattutto da tutti quei fattori, fattori, diversi da quelli fiscali che, sulla base delle ricerche sopra riportate, risultano determinanti nella scelta allocativa d’impresa ( ).
Ci si riferisce ad un costo di manodopera molto basso, e ad una formazione dei giovani a tal punto specializzata da orientare la tendenza all’investimento in attività di tipo “labour intensive” piuttosto che “capital intensive”. Si predilige cioè investire in settori in cui la componente umana sia preponderante rispetto alla componente macchina e siano richieste elevate capacità e conoscenze (computer services, software developing and testing, engineering, industria farmaceutica, elettronica, aerospaziale, cinematografiche, energia) ( ).
Ugualmente determinante il grande dinamismo legislativo, finalizzato allo snellimento burocratico e agli investimenti nelle strutture pubbliche di ogni genere, in particolare nel ramo delle telecomunicazioni e nell’ampliamento della rete stradale e ferroviaria.
La stessa Irish Development Agency (Ida), ossia l’organo governativo preposto ad incentivare l’investimento in Irlanda, giustifica il successo economico, prima di tutto con la forza lavoro giovane e preparata, poi con l’eccellente sistema di infrastrutture presenti, ed infine con l’ambiente politico ed economico estremamente stabile.
Si cita solamente in ultima istanza il tasso d’imposta societaria molto basso, quasi a volerne sminuire l’importanza rispetto a tutti gli altri fattori incentivanti.
È dunque legittimo ritenere che oggi, anche a fronte di un aumento delle aliquote, ben difficilmente le numerose aziende se ne potranno andare dall’Irlanda. I vantaggi fiscali che verrebbero a mancare sono stati infatti totalmente compensati dalle altre variabili economiche.
Ed in tal senso, gli stessi Presidenti o Amministratori delegati delle principali multinazionali che hanno deciso di investire in questo paese, a volte anche rendendolo centro stabile della loro organizzazione( ), motivano quasi sempre l’investimento in terra irlandese riferendosi ai bassi costi del lavoro ( ), all’alta competenza dei lavoratori( ) e all’impressionante sviluppo del sistema delle telecomunicazioni, senza quasi mai citare la corporate tax.
Alcune considerazioni:
L’analisi qui riportata permette di compiere importanti riflessioni.
Ancor oggi molti parlano del caso Irlanda, come di un modello da imitare. Un esempio sul come sfruttare ed enfatizzare la leva fiscale senza temere di incorrere in problematiche legate all’harmful tax competition.
Tutto ciò, in base a quanto appena verificato, sembra poco credibile. Quando si parla di Irlanda non si possono infatti dimenticare tre importanti elementi.
Il primo è stato illustrato ampliamente. Si è dimostrato cioè che la leva fiscale può solo dare l’incipit ad un processo di crescita che comunque deve poi essere supportata da altri elementi, quali i pubblici investimenti. Siamo di fronte cioè ad una realtà economica che non può sperare di sopravvivere unicamente proponendosi come paese fiscalmente attraente.
Il secondo è costituito dalle condizioni economiche iniziali del paese. I governanti si sono infatti trovati di fronte ad una sorta di tabula rasa su cui operare. Senza quindi tutti quei vincoli economici e sociali che caratterizzano realtà economiche più evolute.
A ciò vanno sicuramente aggiunte le ridotte dimensioni in cui i suoi governanti si trovano tuttora ad operare. D’altro canto fu lo stesso Finn Gallen, manager Ida, in una sua intervista ad un noto quotidiano economico italiano, a spiegare: “Il nostro vantaggio è di essere una piccola economia. Le grandi multinazionali ci dicono cosa gli serve, e noi lo diciamo al Governo, così le risposte arrivano presto. Siamo come una piccola barca che cambia subito direzione. Paesi come la Germania, invece, sono come una grande petroliera che, quando gira il timone, va avanti ancora per cinque miglia”.
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